[에경 초대석] 양준석 한국규제학회장 “우리나라 규제, 슬림화 하고 철저히 집행해야”

여러 부처 ‘규제 중첩’...혁신 막는 포지티브식 특징 지녀
“중복된 규제는 슬림화하고, 집행은 철저히 이뤄져야”

규제 전반 검토 시스템 부재, 의원입법 검토장치도 필요
샌드박스, 오히려 규제개혁 방해...금융권 규제는 ‘리스크’ 중요

최근 티몬·위메프 대규모 미정산 사태가 발발하며 금융권의 자금난 우려를 넘어 소상공인 줄도산에 대한 위협이 날로 커지고 있다. 이를 지켜보는 대중으로부터 이커머스 업계에 대한 규제가 미흡했고, 이를 선제적으로 감독하지 못했다는 금융당국 책임론이 부상하면서 정부가 규제를 어디까지 어떻게 했어야 하느냔 논쟁이 다시금 불붙는 모양새다.

양준석 한국규제학회장은 우리나라 규제가 새로운 상품이나 서비스가 시장에 진입하는 것에 대한 자유는 상대적으로 부족한 반면, 문제가 터지고 나면 규제를 만들어 틀어막는 악순환이 반복되고 있다고 진단했다. 또한 규제가 중첩돼 있거나 가짓수가 많아 감독 여력이 부족하고, 어떤 규제는 여러 부처에 걸쳐 관리되고 있어 수정도 쉽지 않다고 지적했다. 우리나라에 규제를 일률적으로 검토할 장치가 없는 것도 문제 중 하나로 꼽았다.

통상 '규제'는 산업의 발전과 혁신성의 발목을 잡는 걸림돌로 여겨져 왔다. 그러나 양 회장은 규제가 필요한 곳은 정확하고 실효성 있도록 수정해 정확한 집행이 필요하며, 규제를 풀어야 하는 영역은 시장참여자가 적절한 리스크를 감당하도록 하는 올바른 역할분담이 전제돼야 한다고 강조했다.

<에너지경제신문>은 양준석 규제학회장을 만나 우리나라만이 가지는 전 산업군 내 규제의 특성을 살펴보고, 특히 국가의 혈관이라고 불리는 금융권에서의 규제 방향은 어떻게 이뤄져야 하는지 심도 있게 듣는 시간을 가졌다.

다음은 양 회장과의 일문일답.

― 먼저 몸 담고 계신 한국규제학회의 역할과 성과에 대해 소개를 부탁드린다.

▲ 장기적인 업적을 본다면 규제개혁위원회(정부의 규제 정책을 심의 조정하기 위해 설립된 대통령 소속 합의제 행정기관)를 세우는 데 학회 회원이 많이 참여했다. 우리나라 규제개혁 역사는 김대중 정부에서 본격 시작됐는데, 학회에 계신 분들이 김대중 정부의 규제개혁에 상당히 참여하고 설계했다. 현재는 규제개혁위원회, 국무조정실과 같이 일하고 있으며 규제개혁에 대한 매커니즘 내지는 절차를 정하는 일, 산업규제에 대한 논의를 정부와 같이 수행하고 있다. 전 회장님들이 규제개혁위원회 위원장을 했던 경우가 많으며 현재 연구위원장도 규재개혁위원으로 활동 중이다.

특이한 점은 보통 학회가 '경제학학회', '행정학학회' 이렇게 구분돼 있는데 우리 학회는 융합적이다. 주로 경제학자와 행정학자들이 많이 참여하고 있다. 회원 중엔 경영학, 법학 전문도 있고 변호사도 있다. 표준기술규제도 하기에 기술에 관여하시는 분들도 참여하고 있다.

― 현재 우리나라에 적용 중인 규제 현황과 특징에 대한 진단은.

▲ 우리나라에서 특히 다른 나라보다 심하다고 보고 지적하는 건 크게 두 가지다. 먼저는 중복규제고, 두 번째는 포지티브시스템(positive system)이다.

먼저 중복규제가 큰 문제다. 이는 덩어리규제라고도 부르는데, 여러 부처가 비슷한 규제에 얹혀있는 것이다. 환경, 경영구조, 지배구조, 산업안전분야에서 특히 심하다. 인허가기준, 시설기준, 감사, 지도, 점검, 인허가 절차 이런 것들은 대부분 여러 부처에 동시에 맞춰야 한다. 이 경우 모두가 같은 기준을 제시하면 차라리 다행인 편에 속한다. 문제는 각 부처가 다른 기준을 내세우는 경우다. 달리 제시하는 모든 기준에 다 맞춰야 하기에 기업들에겐 상당한 부담이 되는 것이다. 특히 환경규제의 경우 규제의 18.8%가 3개 이상 부처가 관여 중이다. 31.3%는 세 개 법령 이상이 관여하고 있다. 규제를 없애려고 한 개의 법을 개정해도 나머지 법이 남아있으면 법이나 규제를 개선한 효과가 없는 것이나 마찬가지다. 이런 문제로 우리나라 규제개선이 상당히 힘든 편이다. 부처마다 다른 기준에 맞춰 다 따로 준비해야 하고, 심지어 규제가 서로 상반되는 경우엔 어느 쪽을 지키느냐의 문제마저 발생한다.

둘째로 포지티브시스템이다. 보통 법에 대해 떠올려보면 이는 네거티브시스템(negative system)이다. 안 되는 건 금지하고, 제한되지 않은 것은 허용한다는 게 법의 체제다. 그러나 우리나라 규제는 포지티브시스템이다. 가끔 새로운 물건이나 기술에 대해 법적 기반이 없어서 판매하지 못한다는 기사나 소식을 들어봤을 것이다. 이는 곧, 이제까지 없던 것을 판매하기 위한 제도가 마련돼있지 않으니 팔지 못한다는 의미다. 이는 새 상품 개발이나 서비스개발을 막는 요소가 된다. 새 상품이니 이에 대한 기준이 없는 게 당연한 것인데 법이나 규제로 마련하기 전까진 판매할 수 없는 구조다.

―전반적인 규제의 틀은 어떤 방향으로 개선돼야 한다고 보시나.

▲ 가장 먼저는 필요 없는 규제는 없애는 동시에 필요한 규제는 일관성 있고 합리적으로 규제해야 한다는 것이다. 특히 지키는 입장에서 최대한 준수하기 쉽게 해줘야 한다. 규제는 어려울 필요가 없기 때문이다. 그러고 나서 집행해야 할 건 확실히 집행해야 한다. 그런데 지금은 지키기엔 너무 많은 규제들이 있는 구조고, 집행도 잘 되지 않으며, 문제가 터지면 비난하는 행태가 반복된다. 한마디로 필요 없는 건 없애고 필요한 건 지키기 쉽게 한 뒤, 집행은 철저히 하자는 것이다.

―변화에 있어 가장 크게 가로막는 요소는

▲ 규제 변화에 있어 가로막는 요소로 가장 많이 언급되는 건 의외로 공무원들의 인식과 태도다. 공무원들이 잘 관리하겠다며 과잉 충성을 하는 경우 혹은 관리자로서 권한을 키우기 위해 규제를 늘리는 경우가 있다. 규제를 많이 만든다거나 엄격하게 해석한다거나 하는 경우다. 어떤 사안에 대해 문제가 많은 것으로 규정한 뒤 관심이나 예산이 늘어나는 효과를 노리기도 한다.

둘째로는 문제가 터진 뒤 빠른 해결책을 만들려다 보니 규제를 비효율적으로 만들게 되는 점이다. 통상 우리나라는 어떤 문제가 생기면 국민적 관심이 쏠리며 이에 대해 해결책을 마련해 달라는 요구가 빗발친다. 이 경우 대부분은 과거에 만들어 둔 비슷한 규제가 있는데 새로 만들어 중복규제가 되니 집행 여력이 부족해지는 악순환으로 이어지는 것이다. 기억해야 할 점은 사고가 생겼다면 대부분은 이에 대한 규제가 이미 존재한다는 것이다. 일례로 세월호 사건도 불법개조로 인해 생긴 문제였는데, 이는 규제가 없는 게 아니라 집행이나 감독이 되지 못해 발생한 문제였다.

―규제를 만드는 쪽에서도 중요한 점이나 필요한 게 있다면?

▲ 근본적으로 규제는 법이다. 국회와 정부에서 법을 입법시킬 수 있기 때문이다. 정부에서 입법하는 법은 규제개혁위원회에서 검토받게 돼있고 문제가 있다면 대부분 거기서 걸러지게 된다. 그러나 국회의원이 입법하는 법은 검토 장치가 없다. 기업과 학회에서 시급하게 생각하는 것은 의원입법에 대한 검토 절차를 세우는 것이다. 법으로 통과돼도 행정령을 만들고 해석하는 건 공무원이기에 그 과정에서도 역시 기업들이 준수할 수 있는지 여부를 검토할 필요가 있다. 즉 도입단계부터 타당성을 잘 따져야 한다는 것이다.

―규제 개혁이 잘 이뤄지지 않는 이유는 무엇인가. 규제개혁 유연성이 부족해 일어나는 일들은 어떤 게 있나.

▲ 규제개혁에서 상당히 어려운 부분은 법을 바꿔야 하는 경우다. 대부분 국회에서 막히는데 국회에서 여력이 안돼 통과를 못 시키는 경우가 많고, 30% 정도는 그냥 국회로 가지 않고 행정부 내에서 해결한다. 30%는 법의 해석 문제로 넘어가는 것이다. 이 경우 엄격하게 법을 해석하거나 행정령을 만들 때 지키기 어렵게 만들거나 하는 과정이 문제가 될 수 있다.

한 가지 또 살펴봐야 할 건 법이든 규제든 시간에 따라 과거엔 좋은 규제였으나 현재는 나쁜 규제로 변모할 수도 있다는 점이다. 인터넷이 활성화되지 않았던 과거엔 소비자 규제를 엄격하게 하는 게 맞았다. 그러나 현재 온라인쇼핑은 소비자들의 상품평제도가 있어 예전처럼 엄격한 소비자규제가 필요치 않게 됐다. 또 과거엔 우리나라 의사 숫자가 부족했기 때문에 병원은 반드시 의사만 지을 수 있었다. 그러나 현재는 의사 수가 당시보다 늘어났음에도 여전한 법 때문에 외국에서 우리나라에 병원을 세우고 싶거나 의료계에 투자하고 싶어도 외국 투자자들이 그럴 수가 없다. 이런 문제는 국가 간 통상문제로 번지기도 했다.

― 국내 산업 전반을 살펴보면 현재 적용 중인 규제가 어떤 방향으로 가야 할까.

▲ 보통은 신산업인 반도체, 바이오, 전기차 이런 쪽에 규제에 관심이 많다. 매년 정부에서 신산업 개발 프로그램을 내는데 규제개혁이 들어가 있는 경우도 많다. 미래먹거리는 법적 기준이 세워지지 않은 게 많으니 새로운 서비스를 만들어도 곧바로 쓸 수 없는 경우가 생긴다는 뜻이고, 앞서 얘기한 네거티브시스템으로 변환하는 게 중요하다고 본다. 자유롭게 새로운 상품이 시장에 들어올 수 있는 체제를 만들어야 하고 그걸 막을 수 있는 규제는 제거해야 한다.

다만 개인적으로 시급하다고 보는 쪽은 10년, 15년 후 활성화 될 미래 먹거리보다 당장 우리가 먹고사는 전통산업(철강, 자동차 내연엔진, 석유화학 등)에 대한 규제다. 여기엔 상대적으로 관심이 없다. 정부는 현재 불편한 점을 가지고 오면 해결해 주겠다는 신문고 방식을 이용하는데, 건마다 하나씩 하다 보니 나타나는 변화가 적은 듯하다. 우리나라는 기존 규제를 정기적이고 체계적으로 검토하는 시스템이 없고 정권마다 방식도 다르다.

― 산업 전반에서 시선을 금융권으로 옮겨 얘기 나누겠다. 금융권에 시행 중인 규제샌드박스, 어떻게 평가하나.

▲ 규제샌드박스의 장점은 지켜야 할 규제가 많은데 이를 체계적으로 개혁할 수 없기에 일단은 면제해 준다는 점이다. 규제장벽이 심해도 새 상품을 개발할 수 있는 탈출구를 준 것이다. 다만 시행 5년 차인 현재 문제점이 나오고 있다. 규정상 2년 동안 2번 활용해 최고 4년간 쓸 수 있는데, 5년 차가 시작되면서 또다시 규제벽에 서게 된 기업이 많다는 게 모든 샌드박스문제점이다. 원래 취지는 4년을 규제 없이 일단 시행을 허가해 주고 별 다른 문제가 발생하지 않는다면 기존 규제를 바꿔주겠다는 건데, 실상은 규제가 안 바뀐다. 그래서 대다수 처음 신청한 내용에서 조금 바꿔 신청하는 등 편법을 쓰는 경우가 있고, 그 마저도 어렵다면 규제샌드박스를 포기하는 경우도 많다. 4년이 지난 후 규제 개혁 등 교체나 후관리가 안 되는 게 시급한 문제다.

두 번째 문제는 샌드박스를 쓰려면 심사를 받아야 해서 또 다른 규제벽에 가로막힐 수 있다는 점이다. 특히 금융업의 경우 건전성을 따져야 하는 문제가 있고, 시장에 지대한 영향은 주지 않아야 한다. 그러니 소극적인 허가가 나거나 공무원의 엄격한 법해석에 매여 후보평가부터 소극적일 수 있다. 특히 금융분야에선 약간의 문제라도 생길 것 같으면 허가해주지 않는 편이다. 대기업은 잘 허가해 주고 중소기업은 깐깐한 평가가 들어가기에 은행 등의 이용도가 높지 않단 문제도 있다. 그러나 대기업의 경우 이미 안정적인 상품이 많기에 중소기업만큼 혁신성이 필요하지 않아 샌드박스 이용이 줄어드는 현상이 나타난다.

아울러 샌드박스가 있으니 전반적 규제 개혁이 더 소홀해질 수 있단 염려도 있다. 당장 법을 고치지 않아도 되기 때문이다. 그래서 샌드박스의 악영향이 오히려 더 크다고 보는 시각도 있다.

―규제를 풀면 소비자보호가 약해지고, 규제를 조이면 혁신성이 떨어진다. 개념이 상충하는데 금융권에선 어떤 방향성을 취하는 게 맞다고 보시나.

▲ 정부는 너무 혁신적이면 시스템을 위협하거나 소비자보호가 흔들릴 수 있단 걸 가장 크게 걱정한다. 일단 금융건전성과 관련해선 철저한 검토와 투명성이 기반돼야 한다. 그런 뒤 문제가 크지 않다고 하면 위험상품임을 충분히 홍보하고 정부가 손실을 보장해주지 않는다는 고지를 정확히 하면서 혁신적인 상품을 많이 도입하는 방향이 바람직하다고 본다. 우리나라가 특히 소비자보호에 있어 민감하게 대응하고 염려가 높은 편이라고 본다. 마찬가지로 핀테크 사들도 소비자보호와 정보보호에 묶여 아직 소극적으로 샌드박스를 활용하는 듯하다.

결국 누가 리스크를 얼마나 수용하느냐에 따라 방법이 달라진다고 봐야 한다. 정부가 보증하고 예금보험공사가 보호하는 상품은 엄격하게 규제할 수밖에 없다. 잘못되면 금융시스템을 위협할 수 있기 때문이다. 반면 보호하는 상품이 아니라면 위험성 고지와 모든 위험의 책임이 소비자에게 있음을 명확히 알려야 한다. 대신 투명성, 수익률, 실패율은 가감 없이 모두 공개하는 게 전제다. 만약 그런 분위기가 형성이 된다면 가상화폐 영역에서도 혁신상품이 나올 수 있다.

― 금융권에 AI가 도입되면서 망분리 환경에도 변화가 나타나고 있다. 우리나라는 아직 급진적인 변화 단계는 아닌데, 이에 대한 의견은.

▲ 얘기했듯 우리나라는 정보보호에 대한 염려가 매우 큰 편이다. 금융정보망에 대해서도 그렇지만 개인정보분야도 전 세계에서도 엄격한 규제를 가지고 있다. 이럴 경우 빅데이터나 AI분야에서 뒤지게 된다는 게 문제다. 데이터를 다 쓸 수 있어야 하는데 모든 게 정보보호란 이름으로 막고 있는 환경이다.

영미권이나 유럽은 망분리를 의무화하지 않는다. 하고 싶다면 할 뿐이다. 그들은 우선 금융사에 자유를 맡기고 사후관리를 철저히 하는 식으로 정보보호 방식을 취한다. 만일 관련해 문제가 생기면 법정에 가져가게 되고 판사는 회사에서 합리적으로 보호를 했는지, 적당한 조치를 미리 했는지 여부를 확인한다. 만일 합리적이지 못한 방식으로 운영해 왔다면 벌금과 손해배상이 내려진다.

우리나라식 사전통제보다 나은 부분은 이런 점이라고 본다. 정부가 사전통제하면 규제에 따라 지령이 내려오게 되고 그에 맞춰 모든 기업이 따른다. 이는 심지어 시대에 따라 효용성이 달라질 가능성이 있다는 오류가 존재한다. 예를 들어 공동인증서의 경우 미국은 은행마다 인증서가 다르다. 우리나라는 해커가 하나만 뚫으면 정보가 다 뚫리는데, 미국은 한 은행만 해킹이 가능한 것이다. 외국은 스스로 기술을 진화시켜 해킹을 막는 반면 우리나라는 정부가 새 기술을 도입한다고 지시를 내려야 하고 전체 대응은 느려지게 된다. 외국의 경우 추후 문제가 생기면 합리적인 운영을 증명하기 위해서라도 자발적이고 개별적으로 기술을 점검할 가능성이 높다.

― 규제 완화에 대한 우려가 따라오는 건 필연적인데, 국내 규제환경 변화를 두고 정부와 업계가 어떤 스탠스와 목적을 취하고 나가야 할까.

▲ 우리가 새로운 상품에 대한 리스크를 전부 예측하거나 막을 수 없다는 점도 알아야 한다. 예측을 못한단 건 미리 규제를 만들 수 없단 뜻이다. 100% 보호를 원하면 현재 상품만 허용해야 한다. 반면 새로운 상품을 내고 싶다면 어느 정도 위험성을 받아들여야 한다. 다만 검토를 통해 예측이 가능한 문제는 대부분 막을 수 있다.

신상품에 대해 위험을 감수하는 태도도 필요하다고 본다. 우리나라에선 어떤 면에선 혁신적인 상품이 나오기 어렵다. 외국서 소개돼야만 국내에 소개되는 경우가 꽤 있기 때문이다. 특히 금융권은 정부가 어디까지 책임져야 하고 금융사 책임이 어디까지 있느냐가 매우 모호하다. 정부가 투자자 보호 기조를 취할 건지, 소비자가 리스크를 지더라도 혁신성을 열어 둘 것인지 사회적 합의도 필요해 보인다. 금융은 국가의 혈관인 만큼 무너지지 않도록 더욱 지켜야 하는 분야다. 다만 안전을 원하느냐 혁신을 원하느냐에 따라 개인의 위험 감수정도와 혁신성이 결정될 것이다.

박경현 기자 pearl@ekn.kr