[신연수 칼럼] 헌법을 바꾸면 극한 대립이 사라질까

정치권에서 개헌 논의가 봇물 터지듯 나오고 있다. 국민의힘과 민주당의 대선 주자들이 앞 다퉈 개헌을 주장하고 나섰다. 여야 원로 정치인들의 단체인 대한민국 헌정회는 대국민 서명운동까지 시작했다. 여야와 보수 진보를 막론하고 모처럼 한 목소리를 내고 있으니 이번에야말로 개헌이 실현될 수 있을까?

헌정회는 서명운동을 시작하면서 “제왕적 대통령의 권력 분산 개헌은 이 시대에 반드시 해결해야 할 국가적 과제"라고 했다. 여야의 극한 대립과 계엄령, 둘로 쪼개진 나라가 1987년 체제의 한계를 보여준다고도 했다. 그래서 정치적 타협을 강제하도록 헌법과 제도를 바꿔야 한다는 것이다.

◇분권형 대통령제나 4년 중임제는 문제가 없나

그러나 대안으로 나오는 개헌안들을 보면 고개가 갸웃해진다. 가장 많은 사람들이 주장하는 대통령 4년 중임제안을 보자. 5년 단임제를 4년 중임제로 바꾸면 대통령의 권한이 줄어들까. 오히려 “대통령 4년 중임제는 대통령의 권한이 분산되기보다 집중 강화될 우려가 있다(제20대 국회 '헌법개정 및 정치개혁특별위원회 활동결과 보고서' 2018)"고 정치인들 스스로 지적한 바 있다.

다음 대통령은 3년만 하고 2028년 대선과 총선을 같이 치르자는 방안은 더 위험해 보인다. 대선과 총선을 같이 실시하면 대통령을 배출한 정당이 국회에서도 다수당이 될 가능성이 높다. 그러면 권력 분산이 아니라 권력 독점이 더 심해지고 국회의 견제 기능은 마비될 것이다.

분권형 대통령제나 이원집정부제는 어떤가. 대통령이 국무총리를 임명하는 현행 헌법과 달리, 국회에서 총리를 추천하거나 선출하는 방안이다. 대통령은 외교 통일 국방만 담당하고 내정은 총리가 맡는 방법이 많이 거론된다. 대통령에 쏠린 권력을 분산할 좋은 방법 같아 보인다. 그러나 대통령과 총리가 서로 다른 정당 출신이 되면 정부마저 둘로 쪼개져 아무 일도 못할 것이라는 우려가 있다. 미국과의 통상 문제는 경제인가 외교인가? 대통령과 총리가 영역 다툼을 하며 대립할지도 모른다.

◇제도가 문제인가, 사람이 문제인가

개헌을 하지 말자는 얘기가 아니다. 모든 제도에는 장단점이 있는데, 개헌만 하면 여야 대립이 사라지고 정치가 발전할 것처럼 생각해서는 안 된다는 말이다. 같은 체제에서도 29번의 탄핵, 38번의 거부권은 다른 정부, 다른 국회에서는 없었다. 현행 헌법으로도 김대중 대통령은 자민련 출신 인사를 총리로 임명해 연합정부를 꾸렸다. 우리가 대통령과 국회의원들을 잘못 뽑은 건지, 제도가 잘못된 건지는 좀 더 따져봐야 알 일이다.

여야가 개헌에 한 목소리를 내는 것 같지만 내용을 들여다보면 제각각이다. 권력 구조만 해도 이원집정부제, 내각제, 대통령에 국회 해산권 부여, 상하 양원제처럼 중구난방이다. 소득대체율 1%포인트 차이를 좁히지 못해 국민연금 제도를 못 바꾸는 여야가 이런 복잡한 문제를 단기간에 합의할 수 있을까.

무엇보다 정치인들은 개헌을 진정성 없이 국면 전환용으로 사용해왔다는 의혹이 짙다. 윤석열 대통령은 탄핵 위기에 몰리자 마지막 변론에서 개헌을 제안했다. 국민의힘 역시 개헌에 반대하다가 대통령 탄핵 이후 당에 개헌특위를 꾸렸다. 반대로 이재명 민주당 대표는 대선 때부터 줄곧 개헌을 주장했지만 지지율 1위를 달리는 지금은 입을 다물고 있다. 2014년 헌법 불합치로 무효가 된 국민투표법을, 정치권이 10년 넘게 개정하지 않고 방치한 것을 보면 개헌에 진심인지 의문이다.

◇개헌 논의를 본격화하려면

개헌은 필요하다. 1987년 마지막 개헌 이후 40년 가까이 흐르는 동안 우리 사회는 많이 변했다. 훌륭한 역사와 전통을 이어받으면서도 21세기 시대정신을 담아낼 새로운 헌법이 필요하다. 변화에 맞게 다문화 가족에게도 더 많은 인권을 보장하고, 지방자치단체를 실질적인 지방정부로 바꾸며, 감사원은 독립기구화 하는 방안을 검토하면 좋겠다. 그러나 여야 정치인들이 개헌을 정략적으로, 빛깔 좋은 구호로만 이용해서는 오히려 국가대계를 망칠 우려가 있다.

정치인들은 왜 개헌 논의가 국민적 관심을 받지 못하는지 잘 살펴볼 필요가 있다. 지금 서민들은 '계엄보다 더 무서운 불황'에 고통 받고 있다. 개헌 논의를 본격화하려면 그 효용성을 보여주어야 한다. 개헌을 하면 국민의 삶이 어떻게 달라지는 지를.