[송윤주의 부동산생태계] 선거철 단골 ‘철도 지하화’ 공약…용적률보다 중요한 건 ‘단절 해소’

경의선 숲길이 증명한 ‘선형 녹지’의 힘…안산선 지하화, ‘통합’에 집중해야

철도 지하화 공약은 매번 반복되지만 많은 경우 국토교통부 정책과 속도를 맞춰 실행까지 이어지지는 못하는 모양새다. 용적률·개발수익 환원 등이 강조되지만 사업성만큼이나 중요한 것은 지역 내 연계성을 고려한 계획이다. 현재 국토부 선도사업으로 경기도 안산을 비롯한 3개 사업이 기본계획 수립단계에 있다. 대표적인 철도지하화 성공사례인 경의선 숲길에서 기본계획 수립과정에서 고려해야할 사항을 짚어본다.

6·3 지방선거가 가까워 오자 철도 지하화 공약도 다시 고개를 들고 있다. 경기도의 경우 작년 대선에서도 당시 이재명·김문수 후보가 철도 지하화 공약을 제시한 바 있다. 이번 지방선거 역시 김동연 지사는 지상철도 지하화 통합개발을 공약으로 제시했다. 김 후보는 △철도 상부 부지의 평균 용적률 최대 900%까지 상향 △인프라펀드 조성을 통한 개발수익 도민 환원 △인프라펀드 관리를 위한 경기투자공사 설립 등을 약속했다.

철도 지하화는 과밀화된 도시에 새 활로가 될 수 있다는 점에서 선거를 앞둔 정치인들에게 매력적인 선택지다. 철도 지하화는 주로 유동 인구가 많고 여러 노선이 겹치는 환승역을 대상으로 이뤄진다. 일례로 일본 시부야는 철도 지하화 사업을 계기로 주변 도시개발까지 진행해 이른바 스테이션 시티(Station-City) 개념을 도입했다.

지상철도 주변 지역이 철로를 기준으로 단절된 상태라는 점도 철도 지하화가 필요한 이유로 꼽힌다. 기존 지상철도 구간은 주요 도심부를 통과하는 경우가 많다. 역사 시설을 통해 양방향 통행이 가능한 경우도 있지만 철로 주변은 별도 시설이 없다면 완전히 단절된다.

대표적인 예가 구로1동이다. 구로1동은 '구일섬'으로도 불린다. 1호선 경인선·경부선·구로차량기지·1번 국도 등으로 사면이 막혀있어 고립된 섬과 같다는 이유에서다.

철로를 중심으로 세워지는 건물 근방 주민들은 소음·분진 등의 피해를 입는다. 구로주공아파트1·2단지, 현대연예인아파트, 우방아파트는 지상철·차량기지와 접하고 있어 주민들은 피해에 직접 노출됐다.

이처럼 단절 해소의 필요성은 분명하지만 공약이 실제 사업으로 이어지기 쉽지 않은 이유는 만만치 않은 비용 부담 때문이다. 또 그 인근에 거주하고 있는 주민들과 상인, 토지주 등을 비롯한 많은 이해관계자의 요구사항을 조율하는 일도 쉽지 않은 것이 현실이다.

철도 지하화 사업에서 비용부담의 근거를 정하고 있는 법은 '철도지하화 및 철도부지 통합개발에 관한 특별법(철도지하화통합개발법)'이다. 작년 1월 31일부터 시행된 이 법에 따르면 사업 시행자는 철도지하화통합개발채권 발행을 통해 사업에 필요한 비용을 조달한다. 정부의 별도 재정은 투입되지 않는다.

결국 철도 지하화가 지자체의 숙원사업이라 해도 재무성 검토 과정에서 좌초될 수도 있는 것이다. 국가 예산 사업이라면 정부가 우선순위를 정해 배분하면 되지만, 비예산 사업은 시장성이 성패를 가른다. 지방 노선은 상부 개발수익으로도 공사비를 감당하기 어려울 수 있다.

홍지선 국토부 2차관은 지난달 5일 철도 지하화 사업에 대해 선도사업 3개를 선정해 우선 진행하겠다는 방침을 밝혔다. 선도 사업지는 경기도 안산과 대전, 부산이다. 전국 동시다발적으로 하기보다는 지역 선도 사업 추진해 장단점을 종합적으로 검토해 연차별 계획으로 진행하겠다는 설명이다.

경의선 숲길과 같은 성공 사례에 자극받아 지하화를 요구하는 목소리는 각지에서 이어진다. 국토부는 현재 지자체로부터 희망 노선과 지역을 취합해 리스트를 작성 중이라고 설명했다. 선도사업 3곳의 기본계획 용역이 추진 중인 지금, 경의선 숲길이 단절된 도시를 어떻게 통합할 수 있었는지 짚어볼 필요가 있다.

경의선 숲길은 경의중앙선 가좌역에서 용산문화체육센터 사이 6.3km 구간에 조성된 도심공원이다. 원래는 용산역을 오가는 화물열차가 다니던 철길이었다. 철길을 중심으로 건물들은 등을 돌리고 서 있었다. 개발에도 제약이 많아 주변은 대부분 낙후된 동네였다.

2004년 문산~용산 복선전철화사업이 추진되면서 철도 지하화가 이뤄졌다. 지상 구간을 무상으로 받은 서울시가 2011년부터 457억원을 투입해 철길을 따라 선형 공원을 만들었다.

변화는 단순한 녹지 조성을 넘어섰다. 철길을 따라 긴 선형 공원이 만들어지면서 공원을 바라보는 상권이 생겼다. 자연스레 유동 인구가 늘고 다른 지역들이 연결됐다. 연남동에 사는 사람들이 공덕동까지 산책을 갈 수 있게 된 것이다.

원형이 아닌 선형으로 공원이 조성되자 공원에 접하는 면이 여러 지역에 닿았다. 공원은 공동의 공간이 되면서 사회적 유대감 형성에도 도움을 줬다.

김동준 국토연구원 도시정책 환경연구센터 부연구위원은 “철도부지개발을 위해 토지이용계획·밀도계획·동선계획을 수립할 때는 현재 단절된 지역의 물리적 환경뿐만아니라 비물리적 환경도 고려해야 한다"고 설명한다. 기존에 단절됐던 도시 조직이 다시 잘 연결되기 위해서는 접근성이나 통행량, 경제·사회적 특성 같은 비물리적 환경도 고민해야 한다는 것이다.

서울시는 경의선 숲길을 설계할 때 지리적 복잡성과 다양성을 고려했다. 경의선 숲길 지역의 역사성·지역성·사회성·생태성을 공원 계획에 녹이고자 했다.

용산의 지명이 유래된 용을 닮은 능선이 지나던 새창고개 구간엔 능선을 복원했고, 하이킹에 적합하도록 가벼운 언덕과 산책로를 구성했다. 연남동 구간엔 원래 이 구간을 지나던 물길을 재건해 역사성과 생태성을 복원했다. 또 철로를 따른 산책길이 각 골목의 상권들로 유연하게 연결될 수 있게 했다.

상권 변화는 수치로도 드러난다. 마포구 대흥동 인근의 한 공인중개사는 “경의선 숲길에서 작은 카페를 하려면 보증금 3000만원에 월 200만원은 줘야 한다"며 경의선 숲길이 조성되기 전과 비교하면 3배 이상 올랐다고 설명했다.

안산선 철도 지하화 사업은 공사비가 4357억원이었던 경의선 숲길과 달리 총사업비 1조7311억원에 사업구역이 71만㎡가 넘는 대규모 사업이다. 2025년 12월부터 기본계획 용역 추진 중에 있다.

안산시 역시 철로를 기준으로 구도심과 신도심이 단절된 것을 해소하고 도시공간의 연계성을 회복하는 것을 주요 과제로 설정했다. 선부동·성포동·본오동 등 구도심과 고잔 신도심·국가산업단지가 각각 분리돼 발전해온 것이 한계였다는 것이다.

시는 '단절을 해소하고 통합된 도시구조'를 만드는 것을 핵심으로 봤다. 경의선 숲길 사례에 비추어 기본계획에 반영돼야 할 것을 두 가지로 추릴 수 있다.

하나는 신·구도심을 자유롭게 연결하는 보행축과 녹지축 조성이다.

시의 토지이용계획에 따르면 고급주거를 포함한 공동주택이 들어서는 구간이 존재한다. 이 구간이 거대 주거 단지가 돼 또 다른 단절을 낳지 않으려면 복합개발을 통해 열린 공간으로 설계하는 것이 필요하다.

전문가는 현금흐름의 안정성과 분양 수익을 극대화하기 위해서라도 복합개발이 필요하다고 지적한다.

이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 “상부에 오피스만 지으면 임대가 다 나갈 때까지는 수익이 안나지만, 집을 짓고 팔면 확정 수익이 나기 때문에 초기 사업비 회수에 유리하다"고 강조했다.

다른 하나는 주변 지역과의 연계성을 고려한 계획이다.

안산선 철도 지하화 사업은 국제업무지구·공공복합업무지구·R&D시설 업무지구 등으로 구역을 나누어 기본계획 수립을 진행하고 있다. 안산와스타디움과 안산문화예술의전당, 안산시청사 등 주변 건물들과 시너지가 날 수 있도록 다양한 의견 수렴을 통해 개발 방향을 결정하는 것이 필요하다.

이 위원은 “원활한 용도별로 적절한 개발 계획을 수립하는 것이 중요하다"며 “사업대상지의 기존 소유주들 같은 여러 이해관계자들과의 원만한 협의가 중요할 것"이라고 진단했다.

시 관계자는 “기본계획 수립 단계에서 공청회 등을 통해 주민 의견을 수렴하는 절차가 있다"며 주민 의견을 충분히 반영해서 진행할 것이라고 전했다.

안산을 비롯한 선도사업 3곳의 기본계획은 앞으로 전국 단위 철도 지하화 사업의 기준이 될 가능성이 높다. 지역 간 단절이 해소될 때 도시재생의 공공성 면에서도, 상부 개발의 수익성 면에서도 지속가능한 발전이 가능하다.

송윤주 기자 syj@ekn.kr