토지임대부 사회주택, 토지 가치 반영 못 해 보증보험 가입 난항
금리 상승에 수익성 악화…기존 사업장 관리·감독 강화해야
▲보증금 미반환 문제가 발생한 경기 고양시 사회주택 녹색친구들 삼송점. 사진=송윤주기자
정부는 사회주택을 활성화하기 위해 지난 11일 총리 주재로 공공임대 및 사회주택 분야 전문가들과 간담회를 열고 제도 개선 방안을 논의했다. 기존 임대주택의 공공성을 유지하면서도 사회주택을 활성화하는 방안을 모색한다는 것인데, 실제로 서울시는 2022년 이후로 신규 사회주택을 모집하지 않고 있다. 사회주택 업계에서는 정부가 사회주택을 활성화하는 정책을 추진하더라도 구조적인 문제 해결이 전제돼야 한다는 지적이 나온다.
◇ 토지임대부 사회주택, 보증보험 가입 막히는 구조적 한계
21일 에너지경제신문 취재를 종합하면, 정부는 사회주택의 안정적인 공급과 운영을 위해 전담 지원 조직을 마련하고 비영리 주체의 참여를 활성화하는 방안 등을 논의했다.
사회주택의 안정적인 공급과 운영을 위해서는 전담 지원 조직 마련하고, 비영리 주체 참여를 활성화해야 한다는 설명이다. 사회적경제 조직이 참여하는 특화형 매입임대주택의 관리·감독 강화를 비롯해 안정적인 재정 지원 체계 구축 방안 필요성도 제기됐다.
사회주택 중에서도 토지임대부 주택은 박원순 전 서울시장 재임 시절에 공급되기 시작해 문재인 정부 시기에 중앙정부 차원의 주거복지 정책으로 확대되며 물량이 늘어났다. 토지임대부 사회주택은 공공에서 토지를 민간에 장기간 저렴하게 빌려주면 민간 사업 시행자가 그 땅 위에 건물을 지어 시민에게 저렴하게 장기 임대하는 유형이다.
2015년 43세대를 시작으로 2016년 78세대, 2017년 33세대를 공급하다가 2018년(152세대)부터 공급이 확대됐다. 2019년 404세대, 2020년 251세대, 2021년 160세대가 공급되다 토지임대부는 신규 공급이 중단됐다.
서울시는 전세 보증금 미반환 사태가 불거진 2022년 이후로 신규 사회주택을 활성화하지 않고 있다. 서울시 내에서 사회주택 보증금 미반환 문제가 발생한 사업장은 모두 8곳이다. 9월 기준 피해 규모는 41가구, 보증금 29억6600만원이다. 이 중 6개 사업장은 토지임대부만이 아니라 리모델링매입형도 포함됐는데, 시가 보증금 17억5500만원을 선지급하면서 문제를 해결했다.
토지임대부 사회주택은 보증이 불가한 구조적 사각지대에 있다. 사회주택 설립 초기에는 보증보험 가입 의무가 없었으나 법이 강화되면서 가입 의무가 생겼다.
사회주택을 운영하는 사업자들은 지자체에 민간 임대 사업자로 등록해야 하는데, 2020년 전세보증금 보호 강화 대책의 일환으로 민간임대주택법이 개정됨에 따라 모든 등록 임대 사업자의 보증보험 가입이 법적으로 의무화됐다. 임대보증금 보증보험에 가입하지 않은 민간 임대 사업자는 임대보증금의 최대 10%에 해당하는 과태료가 관할 지자체를 통해 부과된다.
보증보험 가입을 위해서는 주택가격을 대비한 부채비율을 고려해야 한다. 일반적으로 주택가격에는 토지와 건물 가치가 함께 반영되지만, 토지임대부 주택은 토지 소유자가 다르다보니 토지가치는 반영되지 않고 건물가치만 반영된다.
주택가격 대비 부채비율은 100% 이내여야 하는데, 토지임대부 주택은 구조상 보증보험 가입이 거절되는 문제가 발생한다.
법원도 제도가 구조적인 문제가 있음을 인정했다. 지난 3월 사회주택 운영사 유니버설하우징협동조합은 보증보험 가입 의무 위반으로 도봉구로부터 과태료 1930만원을 부과받았다. 이 협동조합은 2024년 주택도시보증공사(HUG)에 보증보험 가입을 신청했지만 승인받지 못했다.
협동조합은 지자체의 과태료 부과처분에 불복해 이의신청을 냈고, 최근 서울남부지법으로부터 과태료 부과 면제 결정을 받았다. 법원은 “(해당 사회주택이) 부채비율 기준을 충족하는 것이 구조적으로 불가능해보인다"고 판시했다.
◇ 수익성 악화·자금관리 부실…지속가능성 확보해야
보증보험 가입의 제도적 사각지대뿐 아니라 사회주택의 수익 구조와 자금 관리 체계도 개선해야 한다는 지적이 나온다. 저렴한 임대료를 유지하면서 금리 상승에 따른 비용 부담까지 감당해야 하는 구조가 장기적으로 사업의 지속가능성을 떨어뜨린다는 것이다.
사회주택 업계 관계자는 “사회주택은 시세의 80% 수준으로 저렴하게 공급하기 때문에 임대료를 올리는 데 한계가 있지만, 차입금에 변동금리가 적용되면 금리가 오를 때 금융비용 부담도 커진다"며 “토지 임대료 등 사업 운영에 필요한 비용까지 늘어나면 수익성을 확보하기 어려워진다"고 말했다.
사회주택 정책이 도입될 당시에는 저금리 환경이어서 변동금리에 따른 부담이 상대적으로 크지 않았지만, 이후 금리가 오르면서 사업자가 감당해야 할 비용이 늘어났다는 설명이다. 임대료를 통해 비용 상승분을 충분히 보전하기 어려운 만큼, 일부 사업장은 적자가 누적될 수밖에 없는 구조에 놓일 수 있다는 지적이다.
사업의 지속가능성을 확보하려면 공공의 관리·감독 체계도 강화해야 한다는 의견도 나온다. 사회주택은 공공이 토지를 제공하거나 재정 지원에 참여하는 만큼, 사업자의 자금 운용과 보증금 관리가 적절하게 이뤄지는지 점검할 필요가 있다는 것이다.
유선종 건국대 부동산학과 교수는 사회적기업이 사회적 목적을 앞세워 사업을 시작하더라도 실제 운영 과정에서는 재무·관리상의 문제가 발생할 수 있다고 지적했다.
유 교수는 “사회적기업은 처음에는 소외계층에 도움이 되는 방식으로 사업을 하겠다는 취지로 출발하지만, 운영 과정에서 각종 보조금과 입주자 보증금 등이 섞이면서 자금 미스매칭이 발생할 수 있다"며 “의도와 관계없이 결과적으로 보증금을 돌려주지 못하고 제도적으로 보전하지 못하는 상황이 생길 수 있다"고 말했다.
이어 “사회적기업은 주택 운영·관리 전문가가 아닌 경우가 많다"며 “사업 시행 과정에서 발생한 시행착오가 누적되면 결국 감당하기 어려운 구조로 이어질 수 있다"고 설명했다. 공공 재정으로 손실을 보전하는 방식만으로는 자금 관리와 운영상의 문제를 근본적으로 해결하기 어렵다는 의미다.
이미 공급된 사회주택의 부실을 점검하고 사업장별로 재무 구조를 개선할 필요성이 제기된다. 서울시가 2010년대 토지임대부 사회주택을 상당 규모 공급한 만큼, 기존 사업장 가운데 적자가 누적되는 곳을 점검하고 구조를 정리해야 한다는 것이다.
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