[서예온의 건설생태계] ‘유령세금’ 재초환 논란 재점화…공급 해법인가 부자 감세인가

재건축초과이익환수제 폐지 두고 정치권·전문가 의견 엇갈려
완화됐지만 공급 늘지 않아… ‘유령세금’ 논란 재점화
“공급 활성화 상징” vs “강남 부자 감세” 형평성 공방
정치권, 내년 선거 앞두고 신중 모드…현행 유지 가능성 커

정부의 '10·15 부동산 대책' 발표 이후 재건축초과이익환수제(재초환)를 둘러싼 논쟁에 다시 불이 붙었다. 서울 시내 주택 공급 확대의 필요성이 커지자 재건축·재정비 활성화를 위한 규제 완화 차원에서 재초환을 폐지하자는 주장이 제기되고 있다. 반면 큰 도움이 되지 않을 뿐더러 결국엔 '강남 부자 감세'에 불과하다는 비판이 맞서고 있다.

최근 정치권에선 재초환 폐지 여부에 대한 논의가 다시 불붙었다. 정부의 10·15 부동산 대책 이후 공급 부족 우려가 커졌고, 재초환이 주택공급을 가로막는 핵심 규제로 지목된 것이다. 지난 4월 재초환 폐지를 요구하는 국민동의청원이 5만 명 동의를 넘기며 국회 국토교통위원회에 공식 회부됐고, 이후 여야 의원들이 잇따라 완화·폐지 필요성을 언급하면서 공론화가 됐다.

국민의힘은 “국민청원이 성립된 만큼 국회가 즉각 심사에 착수해야 한다"며 폐지 법안 처리를 촉구하고 있다. 지난해 김은혜 의원 등 10명이 발의한 '재초환 폐지 법률안'을 이번 정기국회에서 다시 상정해 논의를 추진하겠다는 입장이다. 일부 의원들은 “예측 불가능한 규제가 정비사업을 막고 있다"며 재초환을 “시장 왜곡의 상징"으로 규정했다.

여당인 더불어민주당 내부에서도 변화 조짐이 감지된다. 국토교통위원회 간사인 복기왕 의원 등 일부는 “공급 확대를 위해 대폭 완화나 폐지를 검토할 수 있다"고 언급하며 논의의 문을 열었다. 다만 당 지도부는 신중한 태도다. 민주당 대변인은 “폐지·완화는 일부 의원의 개인 의견일 뿐 당론은 아니다"라며 “시장 자극과 형평성 논란을 고려해 신중히 접근할 필요가 있다"고 선을 그었다.

재초환은 2006년 노무현 정부 시절 도입됐다. 당시 강남 재건축 아파트 가격이 폭등하자 부동산 과열을 억제하고 개발이익의 사유화를 막기 위해 만들어졌다. 재건축으로 조합원 1인당 3000만원을 초과한 이익이 발생하면 초과 금액의 최대 50%를 환수하는 방식이었다.

하지만 이명박 정부 들어 부동산 경기가 침체하면서 제도는 사실상 유예됐다. 당시 정부는 “재건축 활성화를 통한 공급 확대"를 내세워 시행령을 완화했고, 이후 박근혜 정부에서도 제도는 장기간 사실상 유명무실해졌다. 10여 년간 실질적인 부과 사례가 없었다.

문재인 정부 시절 집값 폭등이 전국적으로 확산된 2018년 1월 재초환을 부활해 전면 시행했다. 이후 서울 강남 3구의 재건축조합들에게 억 단위의 부담금 통보서가 날아들었다. 하지만 실제 부과는 쉽지 않았다. 집값 변동과 개발비 산정, 정상 상승분 계산 방식이 복잡해 산정 기준마다 결과가 달랐기 때문이다.

윤석열 정부 들어서는 재건축 규제 완화의 명분으로 2022년 면제 기준을 3000만원에서 8000만원으로 올리고, 이익금 산정 시점도 조합 설립 인가일로 조정했다. 고령자 납부유예·공공기여 감면 등 완화책도 포함했다. 하지만 이 기간에도 단 한 건의 부과도 없었다.

올해 6월 이재명 정부 출범 후 또다시 정비사업 단지를 대상으로 재초환이 부과될 수 있다는 전망이 나오고 있다. 국토교통부에 따르면 올해 재초환 부과가 예상되는 전국 단지는 총 58곳이다. 이 중 서울이 29곳으로 가장 많고, 경기(11곳), 대구(10곳), 부산·광주 각 2곳, 인천·대전·경남·제주 각 1곳 순이다. 서울의 1인당 평균 부담금은 약 1억4700만원으로, 전국 평균(1억300만원)을 크게 웃돌았다. 예상 부담금이 1억원을 넘는 단지는 24곳에 달해 부과 대상이 주로 고가 단지에 집중된 것으로 나타났다.

이는 지난해 12월 기준보다 다소 줄어든 수치다. 당시에는 전국 68개 단지, 1인당 평균 1억500만원이었으나 올해는 단지 수와 금액이 모두 소폭 감소했다. 국토부는 집값 상승폭 둔화와 공사비 인상 등으로 초과이익이 줄어들면서 예상 부담금이 낮아졌다고 설명했다.

전문가들은 재초환 제도를 두고 팽팽히 맞선다. 제도가 도입된 지 20년 가까이 됐지만 실질 부과 사례가 거의 없는 만큼 “사실상 유령세금"이라는 비판이 나오는 한편, 폐지를 추진할 경우 형평성 논란이 불가피하다는 반론도 거세다.

제도 폐지 혹은 대폭 완화를 주장하는 측은 정부가 공급 의지를 시장에 명확히 보여야 한다고 강조한다. 김인만 부동산경제연구소장은 “조합이 실제로 이익을 실현하기도 전에 세금을 부과하겠다는 건 비현실적"이라며 “지자체가 부담금을 부과할 기준도, 역량도 부족하다"고 지적했다. 그는 “차라리 과감히 폐지하고 정비사업을 빠르게 추진하게 해야 한다"며 “정부가 공급 의지를 보여주는 신호로 폐지를 선언하는 편이 낫다"고 말했다.

이은형 대한건설정책연구원 연구위원도 “재초환은 본래 재건축 억제를 위해 만들어진 제도인데, 지금은 주택공급 확대가 정책의 핵심 목표"라며 “정책 목표가 바뀌었으면 제도도 바뀌어야 한다"고 했다. 그는 “노후 단지가 급증한 상황에서 억제형 규제를 그대로 두는 건 현실과 맞지 않는다"며 “폐지가 부담스럽다면 사실상 폐지에 가까운 완화라도 필요하다"고 덧붙였다.

반면 유지론자들은 재초환을 손댈 경우 강남 고가 단지 중심의 '부자 감세' 논란이 불가피하다고 본다. 최원철 한양대 부동산융합대학원 교수는 “지금은 공사비가 급등해 재건축으로 남는 이익이 거의 없다"며 “재초환 때문에 사업이 막힌다는 말은 이미 옛말"이라고 지적했다. 그는 “이익이 남지도 않는데 제도를 없애자고 하면 결국 강남 고가 단지 세금만 깎아주는 결과가 된다"며 “재초환 완화는 공급 확대보다 특정 계층의 감세로 비칠 수 있다"고 말했다.

한문도 연세대 정책학과 교수도 “지금은 제도를 손댈 때가 아니다. 논의는 많지만 우선순위가 아니다"라며 “재건축·재개발 촉진책으로 삼자는 주장도 있지만, 그건 사실상 사익에 가까운 논리"라고 말했다. 그는 또 “재초환을 조금 손본다고 공급이 늘어나는 건 말이 안 된다"며 “그런 논리는 현실과 동떨어져 있다"고 덧붙였다.

실제 윤석열 정부는 2022년 하반기부터 재초환 제도를 완화했지만, 뚜렷한 공급 확대 효과를 거두지 못했다. 국토연구원이 발표한 '국토정책 Brief'(2024년 4월 22일자)에 따르면 2023년 전국 주택공급 실적은 인허가 42만9000호, 착공 24만2000호, 준공 43만6000호였다. 2005~2022년 평균과 비교하면 인허가는 81.8%, 착공은 54.7% 수준에 불과하다. 수도권으로 좁히면 착공 비율은 54.3%, 서울은 44.3%로 더 낮았다. 완화 이후에도 공급 지표는 반등하지 못했다.

또 지난해 국정감사에서 더불어민주당 이연희 의원이 국토교통부로부터 제출받은 자료 역시 비슷한 흐름을 보였다. 윤석열 정부 2년(2022년 6월~2024년 5월) 동안 전국 주택 인허가 실적은 86만7000가구로, 문재인 정부 초기 2년(2017년 6월~2019년 5월)의 116만 가구보다 약 30만 가구 줄었다. 착공 실적은 58만3000가구로, 전 정부 초기의 100만 가구에 한참 못 미쳤다. 서울의 인허가는 18만 가구에서 7만3000가구로 60% 가까이 감소했고, 수도권 전체 공급량도 크게 위축됐다.

이는 고금리 기조와 PF(프로젝트파이낸싱) 시장 경색, 원자재 가격 상승과 인건비 부담 등으로 공사비가 급등했기 때문이라는 분석이 나온다. 향후 재초환이 실제 폐지되더라도 공급 지표에서 의미 있는 상승 효과를 확인하기 어렵다는 것이다. 결국 외부 변수의 영향이 컸다 하더라도, 정책 효과만 놓고 보면 재초환 완화가 공급 확대로 이어졌다고 보기는 어렵다. 조합원 부담이 일부 줄었지만 금융비용과 분양가 규제, 시공비 상승 등 구조적 요인이 사업 추진 여력을 잠식했기 때문이다. 재초환 완화가 정비사업의 상징적 걸림돌을 해소한 것은 사실이지만, 실질적인 공급 확대를 이끌 만큼의 추진력으로 작용하진 못했다는 평가다.

정치권에서는 당분간 재초환 논의를 서두르지 않겠다는 분위기가 감지된다. 10·15 대책 이후 부동산 민심이 악화하자 정부와 여당은 공급 확대 방안을 검토했지만, 동시에 “강남 부자 감세로 비칠 수 있다"는 비판이 제기되면서 신중론이 고개를 들고 있다. 내년 지방선거를 앞둔 상황에서 재건축 단지에 유리한 제도 개편을 추진할 경우 정치적 부담이 커질 수 있다는 판단이 작용한 것으로 보인다.

여당 내부에서는 일단 현행 제도를 유지하되 시장 상황과 경제 여건을 지켜보자는 기류가 확산되고 있다. 공급 확대의 필요성에는 공감하지만, 섣부른 제도 변경이 자칫 정책 신뢰도를 해칠 수 있다는 우려도 적지 않다.

한 부동산 시장 전문가는 “지금은 제도를 손댈 타이밍이 아니다"며 “내년 선거를 앞두고 부자 감세 논란이 커질 경우 정치권이 감당해야 할 부담이 클 것"이라고 말했다. 그는 “정비사업 촉진을 내세운 일부 주장은 사익적 동기가 강하지만, 경기와 시장 분위기에 따라 논의가 다시 열릴 가능성은 남아 있다"고 덧붙였다.

서예온 기자 pr9028@ekn.kr