‘시행령’ 무력화 ‘고시’ 하극상 논란…법적 정합성 정비 착수
2016년 이후 28건 전수 분석…‘구조적·행태적 조치’ 개편
‘조사 협조 감경·상한선 한계’ 노출 쿠팡 사태도 적극 고려
오는 11월까지 최종 보고서 도출…필요시 법 개정도 추진
▲공정거래위원회. 사진=연합뉴스
공정거래위원회가 대한항공의 기업 결합 이행 강제금 '94% 감경' 특혜 시비와 쿠팡의 과징금 '상한선 한계' 등 잇따른 솜방망이 제재 논란을 계기로 금전적 제재 산정 체계 전반에 대한 대대적인 수술에 돌입한다. 상위 법령을 무력화한 하위 규범의 모순을 바로잡고 위반 행위의 특성을 반영하지 못하던 획일적인 제재 기준을 정교하게 세분화하겠다는 방침이다.
24일 본지 취재 결과 공정위 기업집단결합정책과는 최근 3000만 원의 예산을 투입해 이 같은 내용을 골자로 한 '기업 결합 이행 강제금 제도 개선 연구 용역'을 발주하고 사업자 선정 작업에 착수했다. 당국은 이달부터 오는 11월까지 4개월간 진행되는 이번 용역을 통해 이행 강제금 산정 체계를 합리화하고 관련 규정 간 정합성을 제고할 계획이다.
이번 제도 개편의 직접적인 배경에는 지난 5월 불거진 '법령 하극상' 논란이 자리하고 있다. 당시 공정위는 대한항공이 기업 결합 승인 조건인 11가지 시정 조치 중 1개(인천-프랑크푸르트 노선)를 어긴 데 대해 당초 산정된 981억 원의 이행 강제금 중 94%를 감경한 58억8000여만 원만 부과했다. 아시아나항공 역시 최초 산출액의 1% 수준인 5억8000여만 원만 부과받았다.
현행 '독점 규제 및 공정 거래에 관한 법률(공정거래법)' 시행령은 감경 한도를 '산정 금액의 2분의 1(50%) 범위'로 엄격히 제한하고 있다. 하지만 공정위는 하위 규범인 공정위 고시인 '부과 기준'에 명시된 '현저히 불합리한 경우 기준과 다른 금액을 부과할 수 있다'는 폭넓은 예외 규정을 근거로 상한선을 초과하는 '묻지마 감액'을 단행해왔다. 이에 따른 법규 해석·적용상 논란도 뒤따르고 있다는 점을 공정위 역시 인지하고 있다.
이에 공정위는 일반적인 행정상 이행 강제금과 기업 결합 분야 이행 강제금의 차이를 재분석하고, '가중·감경 요소 및 재량 행사 기준에 관한 현행 시행령과 고시 간 정합성 검토'를 핵심 과제로 적시하며 본격적인 제도 정비에 나서기로 했다.
제재 실효성을 높이기 위해 획일적인 산정 방식(모수)도 대폭 뜯어고친다. 현재 이행 강제금은 위반의 중대성이나 불이행 특성과 무관하게 전체 '기업 결합 금액' 단일 기준으로 획일화돼 있다.
공정위는 이를 타개하기 위해 2016년 이후 처리된 기업 결합 시정 조치 심결례 총 28건을 전수 분석한다. 시정 조치를 자산 매각 등의 '구조적 조치'와 공급 의무·차별 금지 의무·보고 의무 등 세부 유형으로 나뉘는 '행태적 조치'로 구분해 부과 기준을 차등화할 계획이다. 파급력이 큰 구조적 조치에는 기존처럼 기업 결합 금액을 산정 모수로 단일화해 유지하되 부과 비율을 차등 적용하고, 행태적 조치 위반에는 △관련 매출액 △총매출액 △정액 기준 등 새로운 대안 모수를 도입해 제재의 비례성과 집행 실효성을 끌어올린다는 구상이다.
특히 공정위는 시행령 이하에서 새로운 대안 모수를 도입할 경우 현행 법률상의 '이행 강제금 상한 규정'과 충돌하지 않는지 적용 가능성을 폭넓게 따져볼 예정이다. 이는 최근 '대규모 유통업에서의 거래 공정화에 관한 법률(대규모유통업법)' 위반으로 제재를 받은 쿠팡 사례에서 금전 제재 시스템의 구조적 맹점이 고스란히 노출됐기 때문이다.
앞서 공정위는 쿠팡의 납품가 인하 압박과 광고비 강요 행위에 대해 위반 기간 2년 초과를 이유로 20% 가산을 적용, 각각 6억 원의 과징금 산정 기준을 세웠다. 하지만 대규모유통업법상 정액 과징금 상한(5억 원)의 벽에 부딪혀 결국 1억 원씩 하향 조정됐다.
여기에 쿠팡 체험단 행사 미사용 상품 대금 미반환 등에 대해서도 조사 개시 후 이자 일부 지급과 '조사 적극 협조'를 이유로 각각 10~15%를 추가 감경받아 4가지 갑질에 대한 쿠팡의 총 과징금은 21억8500만 원에 그쳤다. 거대 플랫폼의 횡포를 효과적으로 억제하기엔 턱없이 약하다는 비판이 일었다. 이번 연구 용역은 하위 규정에서 산정 체계를 정비하더라도 쿠팡 사례처럼 상위법의 상한선에 부딪혀 제재 취지가 무력화되는 사태를 사전에 차단하겠다는 의도로 풀이된다.
공정위는 구체적인 대안 설계를 위해 미국·유럽연합(EU)·영국·독일 등 주요국의 금전적 제재 수단과 법령을 심층 비교·분석하고 각국 경쟁 당국 직원·전문가 인터뷰, 이해 관계자 간담회 등을 병행한다는 방침이다. 공정위는 오는 9월 30일까지 100쪽 이상의 중간 보고서를 거쳐 11월 30일까지 150쪽 이상의 최종 보고서를 받을 예정이다. 아울러 도출된 연구 결과를 바탕으로 공정거래법 시행령과 이행 강제금 부과 기준에 관한 고시 개정안을 속도감 있게 마련하고, 필요시 공정거래법 자체의 개정안까지 포괄적으로 도출할 방침이다.
◇해외선 매출 연동해 제재↑…日선 이행 여부까지 점검
EU의 경우 기업 결합 승인 조건이나 의무를 위반하면 기업 총매출액의 최대 10%까지 벌금을 부과할 수 있도록 한다. 여기에 불이행이 이어지면 평균 일일 매출액의 최대 5%를 매일 추가로 물릴 수 있어 기업 규모가 크고 위반이 길어질수록 제재 부담도 함께 불어나는 구조다.
독일에서는 기업 결합 규제 위반에 대한 제재 기준을 법률에 직접 규정하고 있다. '경쟁제한방지법(GWB)'에 따라 승인 전 기업 결합을 실행하거나 조건을 위반한 기업에는 매출액의 최대 10%까지 과징금을 부과할 수 있다.
일본 공정취인위원회는 '독점금지법'으로 기업 결합 이후 시정 조치 이행까지 관리하고 있다. 대한항공·아시아나항공 합병에서도 한일 국제선 일부 노선에 경쟁 제한 우려가 있다고 보고 슬롯 양도 등의 시정조치를 전제로 결합을 승인, 외부 감시 수탁자를 통해 이행 여부를 점검 중이다.
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