한국전력공사의 적자 심화로 인해 전기요금 현실화에 대한 요구가 증대되면서 현 전기요금 결정방식의 변화 필요성에 대한 사회적 공감대가 확산되고 있다. 윤석열 정부도 국정과제로 ‘에너지시장·요금 및 규제 거버넌스의 독립성·전문성 강화’, ‘경쟁과 시장원칙에 기반한 전력시장 구축’을 내세웠다. 현재 전기위원회 중심의 전력산업 규제체계는 독립적인 의사결정에 한계를 보이고 있다. 전기위원회가 산업부 내 행정조직으로 심의기구에 불과해 전기요금이 재무적 근거가 보다는 정책적, 정치적 판단에 의해 결정되는 실정이다. 비전문적 의사결정으로 인한 전기요금의 왜곡은 비효율적인 에너지 소비를 초래하고, 탄소중립을 위한 친환경 에너지 기술의 시장진입도 저해한다. 미국, 영국, 프랑스, 일본 등 해외 선진국들은 정치권과 분리된 독립적인 에너지시장, 요금 규제기관이 운영되고 있다. 위원들도 각 분야 (전력/가스 산업, 경제학, 소비자 정책, 재무 및 투자 등)에서 상당한 경험을 보유한 인력에서 선발하고 있다. 에너지경제신문은 국내 전기요금 결정구조의 실태를 알리고 해외사례에서 해법을 찾고자 ‘에너지 규제 거버넌스, 글로벌 스탠다드 따라가자’ 기획 기사를 연재한다. 미국, 영국, 일본 등 선진국을 찾아 현장의 생생한 사례를 소개하고 국내외 전문가들의 목소리도 모았다. [편집자주]
<글 싣는 순서>
① 국내 실태·대책
② 해외사례-영국·프랑스
③ 해외사례-미국
④ 해외사례-일본
[에너지경제신문 전지성 기자] 전기요금 포퓰리즘이 전·현 정부를 막론하고 계속되고 있다. 지난 정부는 ‘탈원전에도 전기요금 인상은 없다’고 주장하며 정부가 시장논리보다 정치논리를 앞세우고 있다는 점을 자인했다. ‘시장원칙’을 강조하며 출범한 윤석열 정부에서는 다를 것으로 기대했지만 여전히 정치권이 전기요금을 좌지우지하고 있다. 당장 올해 연말 한국전력공사와 전력시장 붕괴 우려가 커지고 있지만 정치권에서는 여전히 내년 총선 민심잡기를 위해 전기요금 인상에 미온적인 태도를 보이고 있다. 국내 전문가들은 이같은 전기요금의 ‘탈(脫)정치화를’ 위해 독립적인 규제위원회가 필요하다고 주장한다.
정연제 서울과학기술대학교 교수는 "2020년에 연료비연동제, 기후환경요금 등을 도입하고도 왜 한전이 역대급 적자를 기록하고 있겠느냐"며 "전력시장이 유지되도록 원칙 안에서 연료비 변동분이 적절히 반영되면 되는데 항상 여론을 의식하니 요금구조와 재무구조가 꼬이게 된다. 누진제 완화 등은 여론 눈치를 보며 서둘러 결정하고, 한 분기 흑자가 났다고 올려야 될 때 못 올린 결과가 지금의 상황"이라고 분석했다.
이어 "지금의 한전 적자와 전기요금 문제는 결국 비전문가 집단이 전기요금을 결정하는 최악의 구조가 누적된 결과"라며 "현 정부가 출범하면서 시장원칙이 작동하는 에너지 시장, 독립적인 에너지규제 기관 설립을 국정과제로 약속했지만 일년 반이 지났는데도 제자리다"고 비판했다.
◇ 비전문가인 정치인들이 전기요금 결정하는 기형적 구조…결과는 한전 47조 적자
실제 우리나라 전기요금 산정의 정치적인 결정, 비전문성은 하루이틀의 문제가 아니다. 당장 지난해 연말에 한전채 발행한도를 늘리는 과정만 봐도 의원들은 사태의 심각성을 전혀 인지하지 못했다. 당시 심의 과정에 참여한 산업부 고위 관계자는 "의원들에게 충분히 필요성을 설명했다고 생각했는데 당시 한 차례 부결이 됐다. 알고보니 야당 의원이 한전채를 상향하면 안된다고 강하게 주장하자 같은 당 의원들이 우르르 부결 표를 던지기도 했고 또 몇몇 의원들은 투표 시간에 회의장 밖에 있었다. 다시 300명 의원실을 일일이 찾아 설명하고 설득한 끝에 가까스로 법안이 통과돼 지금까지 버티게 된 것"이라고 전했다. 올해 국정감사에서도 한전과 전력시장의 건전성을 위해 요금을 인상하고 의사결정 구조를 개혁하자는 지적을 하자는 논의는 거의 이뤄지지 않았다.
현재 우리나라는 한전이 산업통상자원부에 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관인 기본공급약관 변경인가를 신청(전기사업법 제16조)하면 산업부는 전기위원회의 심의를 거쳐 요금변경은 인가하되, 물가안정법 제4조 등에 따라 기획재정부와 사전협의를 거쳐 인가하고 있다. 이마저도 ‘당·정협의회’라는 벽을 넘어야 한다. 에너지업계나 전력시장에서 요금을 결정하지 않고 있는 것이다. 그런데 그 결과가 한전의 47조 적자다.
산업통상자원부 고시 제2023-156호에 따르면 전기요금 산정기준은 △‘제11조(요금수준)-전기요금은 전기공급에 소요된 취득원가 기준에 의한 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하는 것을 원칙으로 하되, 전기사업자의 경영효율성을 제고하기 위한 유인규제 방식을 시행할 수 있다’ △‘제25조(요금의 검증)-산업부 장관은 규정에 따라 제출된 요금산정보고서를 검증해야 하며, 필요시 동 검증 업무를 독립적인 전문기관에 의뢰할 수 있다’고 명시돼 있다. 그러나 정치권이 이를 유명무실한 조항으로 만들고 있는 게 현실이다.
정 교수는 "해외 선진국들은 대부분 정치권이 아닌 독립적인 규제기관의 수백 명의 전문가들이 1년 내내 △경제적 효율성 △공정·형평성 △수익 안정 △요금 안정 △고객 만족을 고려해 요금을 결정한다"며 "반면 우리나라는 경제가 좋을 때나 나쁠 때나 물가안정, 사회적 약자 지원 등의 명분으로 항상 원칙 없이 결정된다. 우리도 전기위원회가 있지만 정치권에서 결정하면 당일 새벽에 소집돼 심사하는 행정처리 기관에 불과하게 만들어 버렸다. 법률에 명시된 절차를 무시하고 국회의 과도한 정치적 개입으로 일관성, 예측가능성, 투명성 등의 기본원칙을 훼손하는 관행이 계속된다면 앞으로도 이런 상황은 계속 반복될 것"이라고 지적했다.
유승훈 서울과학기술대학교 교수(전기위원회 위원)는 "지금 전기요금 관련 규제기관인 전기위원회는 당정에서 결정해오면 의결만 하는 기구 역할에 불과하다. 위원 5명 외에 사무국 직원이 5∼6명이 불과해 사실상 심도 있는 조사와 심의가 불가능하다"며 "다른 선진국들은 1000명이 넘는 직원들이 상시적으로 시장 감시와 정책 심의를 하고 있다"고 설명했다.
유 교수는 "미국, 영국, 일본, 프랑스, 독일 등 선진국은 모두 독립 위원회가 존재한다. 그런데 우리는 산업부 산하 한전, 전력거래소가 선수와 심판을 겸업하는 기형적 구조"라며 "독립적 에너지규제위원회 설립에 가장 큰 장애물은 기재부가 요금결정 권한을 포기하지 않으려 한다는 점이다. 산업부도 마찬가지다. 결국 공무원 수용성과 명분이 중요하다. 최근 한전 적자 문제 심화하면서 국회 등 중심으로 에너지시장 규제 개혁 필요성에 대한 공감대가 형성되고 있다"고 말했다.
그는 이어 "다만 지금처럼 산업부 안에 있으면 독립성 없는 ‘옥상옥’(屋上屋)에 그칠 수 있다. 국무총리실 산하로 위원 전원을 차관급으로 임명해 독립성을 보장하는 것도 한 방법이다. 아니면 과학기술정보통신부와 방송통신위원회, 금융위원회-금융감독원 모델도 참고할 만하다"고 덧붙였다.
◇ 내년부터 도매시장 개혁…요금산정 구조 개혁 안되면 반쪽짜리
국제 에너지 가격 인상에도 불구하고 정치권의 지속적인 소매 요금 인상 억제로 인한 한전의 적자가 심해지면서 발전사업자들의 손실도 덩달아 커지고 있다. 전력시장에서는 최근 수년간 에너지위기가 계속되면서 전력 도매시장의 개편 논의가 활발히 이뤄졌고 내년부터 재생에너지 입찰, 실시간 시장 등 새로운 제도들이 도입된다. 다만 전문가들은 이러한 노력이 결실을 맺기 위해서는 전력시장내 기술적인 변화라 에너지시장 위기의 근본 원인인 소매요금 문제까지 개선돼야 한다고 입을 모은다.
현재 국내 전력시장은 수년 간 태양광과 풍력발전 등 재생에너지 보급이 꾸준히 확대돼 왔지만 이를 실어 나를 송전망 확충이 제때 이뤄지지 않아 기저전원이 원전과 석탄화력발전소에서 강제로 전력생산을 중단하는 문제가 지속적으로 발생하고 있다. 발전단가가 높은 재생에너지 전력을 구매하고, 이로 인한 다른 발전원들의 출력제어 보상 등으로 한전의 재무구조에도 악영향을 끼쳤다. 이에 국내 전력거래를 총괄하는 전력거래소는 내년 2월부터 제주도에서 재생에너지도 원자력, 석탄, 액화천연가스(LNG)발전기 등과 같이 전력시장 입찰에 참여해 경쟁하는 시스템을 도입하기로 했다. 또 기존 하루 전(前)시장에 더해 전력수급 여건을 실시간으로 반영하기 위한 실시간·보조서비스 시장도 추가로 개설한다.
신규 시장 제도로 에너지안보 강화, 재생에너지 발전 사업자와 소비자 편익 증대도 가능할 것으로 내다보고 있다.
전력거래소 관계자는 "재생에너지 예측 오차를 줄여 전력시장 운영 비용을 경감하고, 중앙급전화를 유도해 지속가능한 전력공급체계 유지에 기여해 에너지안보를 강화하는 효과가 기대된다"고 말했다. 다만 이 관계자는 ‘새로운 시장 제도가 한전 적자 완화에 도움이 되느냐’는 질문에는 "도매 시장의 개편에 초점을 맞췄다. 재무적인 부분은 고려하지 않았다"고 말했다.
전문가들은 요금개혁 없는 에너지믹스 변화, 도매시장 개혁은 의미가 퇴색될 수 밖에 없다고 지적한다. 도매시장을 아무리 개혁해도 결과적으로 이를 구매해 소매시장에 판매하는 한전이 부도가 나면 무용지물이라는 것이다.
이중호 한전전력연구원 원장은 "우리나라는 다른 나라와 전력 계통 연계가 안 돼 있고, 양수발전도 많지 않다"며 "우리나라가 재생에너지를 하려면 전기요금을 3~4배를 더 내야 하는데, 이런 전기요금을 낼 생각이 없으면 탄소중립을 하긴 힘들다"고 지적했다. 그는 "재생에너지 비율이 8%인데, 작년에 재생에너지에 10조원이 들었다. 앞으로 그것(재생에너지 비율)을 80%로 늘리게되면 100조원이 된다. 지금 전기요금 내는 것의 최소 두 배는 더 내야한다"며 "재생에너지를 원자력으로 했으면 2.5조~3조원이 들었을 것"이라고 말했다. 그는 또 "한전이 작년 전력시장에서 93조원을 사와서 70조원에 판 값으로 23조원을 손해봤고, 송변전 설비비용 등 총 30조원 정도를 손해봤다"며 "다른 기업 같으면 그렇게 안 판다. 손해보고 팔겠느냐"고 전기요금 현실화와 이를 위한 규제개혁 필요성을 강조했다. jjs@ekn.kr
본 기사는 정부광고 수수료로 조성된 언론진흥기금의 지원을 받았습니다.
<글 싣는 순서>
① 국내 실태·대책
② 해외사례-영국·프랑스
③ 해외사례-미국
④ 해외사례-일본
[에너지경제신문 전지성 기자] 전기요금 포퓰리즘이 전·현 정부를 막론하고 계속되고 있다. 지난 정부는 ‘탈원전에도 전기요금 인상은 없다’고 주장하며 정부가 시장논리보다 정치논리를 앞세우고 있다는 점을 자인했다. ‘시장원칙’을 강조하며 출범한 윤석열 정부에서는 다를 것으로 기대했지만 여전히 정치권이 전기요금을 좌지우지하고 있다. 당장 올해 연말 한국전력공사와 전력시장 붕괴 우려가 커지고 있지만 정치권에서는 여전히 내년 총선 민심잡기를 위해 전기요금 인상에 미온적인 태도를 보이고 있다. 국내 전문가들은 이같은 전기요금의 ‘탈(脫)정치화를’ 위해 독립적인 규제위원회가 필요하다고 주장한다.
정연제 서울과학기술대학교 교수는 "2020년에 연료비연동제, 기후환경요금 등을 도입하고도 왜 한전이 역대급 적자를 기록하고 있겠느냐"며 "전력시장이 유지되도록 원칙 안에서 연료비 변동분이 적절히 반영되면 되는데 항상 여론을 의식하니 요금구조와 재무구조가 꼬이게 된다. 누진제 완화 등은 여론 눈치를 보며 서둘러 결정하고, 한 분기 흑자가 났다고 올려야 될 때 못 올린 결과가 지금의 상황"이라고 분석했다.
이어 "지금의 한전 적자와 전기요금 문제는 결국 비전문가 집단이 전기요금을 결정하는 최악의 구조가 누적된 결과"라며 "현 정부가 출범하면서 시장원칙이 작동하는 에너지 시장, 독립적인 에너지규제 기관 설립을 국정과제로 약속했지만 일년 반이 지났는데도 제자리다"고 비판했다.
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▲우리나라의 전기요금 산정 구조. |
◇ 비전문가인 정치인들이 전기요금 결정하는 기형적 구조…결과는 한전 47조 적자
실제 우리나라 전기요금 산정의 정치적인 결정, 비전문성은 하루이틀의 문제가 아니다. 당장 지난해 연말에 한전채 발행한도를 늘리는 과정만 봐도 의원들은 사태의 심각성을 전혀 인지하지 못했다. 당시 심의 과정에 참여한 산업부 고위 관계자는 "의원들에게 충분히 필요성을 설명했다고 생각했는데 당시 한 차례 부결이 됐다. 알고보니 야당 의원이 한전채를 상향하면 안된다고 강하게 주장하자 같은 당 의원들이 우르르 부결 표를 던지기도 했고 또 몇몇 의원들은 투표 시간에 회의장 밖에 있었다. 다시 300명 의원실을 일일이 찾아 설명하고 설득한 끝에 가까스로 법안이 통과돼 지금까지 버티게 된 것"이라고 전했다. 올해 국정감사에서도 한전과 전력시장의 건전성을 위해 요금을 인상하고 의사결정 구조를 개혁하자는 지적을 하자는 논의는 거의 이뤄지지 않았다.
현재 우리나라는 한전이 산업통상자원부에 전기요금과 그 밖의 공급조건에 관한 약관인 기본공급약관 변경인가를 신청(전기사업법 제16조)하면 산업부는 전기위원회의 심의를 거쳐 요금변경은 인가하되, 물가안정법 제4조 등에 따라 기획재정부와 사전협의를 거쳐 인가하고 있다. 이마저도 ‘당·정협의회’라는 벽을 넘어야 한다. 에너지업계나 전력시장에서 요금을 결정하지 않고 있는 것이다. 그런데 그 결과가 한전의 47조 적자다.
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▲지난 3월 국회에서 열린 전기·가스 요금 관련 당정협의회. 반년이 지난 현재 관계자들이 대부분 바뀌었다. 연합뉴스 |
산업통상자원부 고시 제2023-156호에 따르면 전기요금 산정기준은 △‘제11조(요금수준)-전기요금은 전기공급에 소요된 취득원가 기준에 의한 총괄원가를 보상하는 수준에서 결정하는 것을 원칙으로 하되, 전기사업자의 경영효율성을 제고하기 위한 유인규제 방식을 시행할 수 있다’ △‘제25조(요금의 검증)-산업부 장관은 규정에 따라 제출된 요금산정보고서를 검증해야 하며, 필요시 동 검증 업무를 독립적인 전문기관에 의뢰할 수 있다’고 명시돼 있다. 그러나 정치권이 이를 유명무실한 조항으로 만들고 있는 게 현실이다.
정 교수는 "해외 선진국들은 대부분 정치권이 아닌 독립적인 규제기관의 수백 명의 전문가들이 1년 내내 △경제적 효율성 △공정·형평성 △수익 안정 △요금 안정 △고객 만족을 고려해 요금을 결정한다"며 "반면 우리나라는 경제가 좋을 때나 나쁠 때나 물가안정, 사회적 약자 지원 등의 명분으로 항상 원칙 없이 결정된다. 우리도 전기위원회가 있지만 정치권에서 결정하면 당일 새벽에 소집돼 심사하는 행정처리 기관에 불과하게 만들어 버렸다. 법률에 명시된 절차를 무시하고 국회의 과도한 정치적 개입으로 일관성, 예측가능성, 투명성 등의 기본원칙을 훼손하는 관행이 계속된다면 앞으로도 이런 상황은 계속 반복될 것"이라고 지적했다.
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▲유승훈 서울과학기술대 교수가 제안한 독립 에너지규제위원회 설립(안) |
유승훈 서울과학기술대학교 교수(전기위원회 위원)는 "지금 전기요금 관련 규제기관인 전기위원회는 당정에서 결정해오면 의결만 하는 기구 역할에 불과하다. 위원 5명 외에 사무국 직원이 5∼6명이 불과해 사실상 심도 있는 조사와 심의가 불가능하다"며 "다른 선진국들은 1000명이 넘는 직원들이 상시적으로 시장 감시와 정책 심의를 하고 있다"고 설명했다.
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▲해외 주요국의 에너지규제기관 체계. |
유 교수는 "미국, 영국, 일본, 프랑스, 독일 등 선진국은 모두 독립 위원회가 존재한다. 그런데 우리는 산업부 산하 한전, 전력거래소가 선수와 심판을 겸업하는 기형적 구조"라며 "독립적 에너지규제위원회 설립에 가장 큰 장애물은 기재부가 요금결정 권한을 포기하지 않으려 한다는 점이다. 산업부도 마찬가지다. 결국 공무원 수용성과 명분이 중요하다. 최근 한전 적자 문제 심화하면서 국회 등 중심으로 에너지시장 규제 개혁 필요성에 대한 공감대가 형성되고 있다"고 말했다.
그는 이어 "다만 지금처럼 산업부 안에 있으면 독립성 없는 ‘옥상옥’(屋上屋)에 그칠 수 있다. 국무총리실 산하로 위원 전원을 차관급으로 임명해 독립성을 보장하는 것도 한 방법이다. 아니면 과학기술정보통신부와 방송통신위원회, 금융위원회-금융감독원 모델도 참고할 만하다"고 덧붙였다.
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▲전력거래소 관계자가 제주도 전력시장에 대해 설명하고 있다. 사진=에너지경제신문 |
◇ 내년부터 도매시장 개혁…요금산정 구조 개혁 안되면 반쪽짜리
국제 에너지 가격 인상에도 불구하고 정치권의 지속적인 소매 요금 인상 억제로 인한 한전의 적자가 심해지면서 발전사업자들의 손실도 덩달아 커지고 있다. 전력시장에서는 최근 수년간 에너지위기가 계속되면서 전력 도매시장의 개편 논의가 활발히 이뤄졌고 내년부터 재생에너지 입찰, 실시간 시장 등 새로운 제도들이 도입된다. 다만 전문가들은 이러한 노력이 결실을 맺기 위해서는 전력시장내 기술적인 변화라 에너지시장 위기의 근본 원인인 소매요금 문제까지 개선돼야 한다고 입을 모은다.
현재 국내 전력시장은 수년 간 태양광과 풍력발전 등 재생에너지 보급이 꾸준히 확대돼 왔지만 이를 실어 나를 송전망 확충이 제때 이뤄지지 않아 기저전원이 원전과 석탄화력발전소에서 강제로 전력생산을 중단하는 문제가 지속적으로 발생하고 있다. 발전단가가 높은 재생에너지 전력을 구매하고, 이로 인한 다른 발전원들의 출력제어 보상 등으로 한전의 재무구조에도 악영향을 끼쳤다. 이에 국내 전력거래를 총괄하는 전력거래소는 내년 2월부터 제주도에서 재생에너지도 원자력, 석탄, 액화천연가스(LNG)발전기 등과 같이 전력시장 입찰에 참여해 경쟁하는 시스템을 도입하기로 했다. 또 기존 하루 전(前)시장에 더해 전력수급 여건을 실시간으로 반영하기 위한 실시간·보조서비스 시장도 추가로 개설한다.
신규 시장 제도로 에너지안보 강화, 재생에너지 발전 사업자와 소비자 편익 증대도 가능할 것으로 내다보고 있다.
전력거래소 관계자는 "재생에너지 예측 오차를 줄여 전력시장 운영 비용을 경감하고, 중앙급전화를 유도해 지속가능한 전력공급체계 유지에 기여해 에너지안보를 강화하는 효과가 기대된다"고 말했다. 다만 이 관계자는 ‘새로운 시장 제도가 한전 적자 완화에 도움이 되느냐’는 질문에는 "도매 시장의 개편에 초점을 맞췄다. 재무적인 부분은 고려하지 않았다"고 말했다.
전문가들은 요금개혁 없는 에너지믹스 변화, 도매시장 개혁은 의미가 퇴색될 수 밖에 없다고 지적한다. 도매시장을 아무리 개혁해도 결과적으로 이를 구매해 소매시장에 판매하는 한전이 부도가 나면 무용지물이라는 것이다.
이중호 한전전력연구원 원장은 "우리나라는 다른 나라와 전력 계통 연계가 안 돼 있고, 양수발전도 많지 않다"며 "우리나라가 재생에너지를 하려면 전기요금을 3~4배를 더 내야 하는데, 이런 전기요금을 낼 생각이 없으면 탄소중립을 하긴 힘들다"고 지적했다. 그는 "재생에너지 비율이 8%인데, 작년에 재생에너지에 10조원이 들었다. 앞으로 그것(재생에너지 비율)을 80%로 늘리게되면 100조원이 된다. 지금 전기요금 내는 것의 최소 두 배는 더 내야한다"며 "재생에너지를 원자력으로 했으면 2.5조~3조원이 들었을 것"이라고 말했다. 그는 또 "한전이 작년 전력시장에서 93조원을 사와서 70조원에 판 값으로 23조원을 손해봤고, 송변전 설비비용 등 총 30조원 정도를 손해봤다"며 "다른 기업 같으면 그렇게 안 판다. 손해보고 팔겠느냐"고 전기요금 현실화와 이를 위한 규제개혁 필요성을 강조했다. jjs@ekn.kr
본 기사는 정부광고 수수료로 조성된 언론진흥기금의 지원을 받았습니다.
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