[서예온의 건설생태계]“공급이 대안이라는데”…서울 새 아파트 지을 땅 ‘오리무중’

도심 국공·유휴부지 4곳 4000가구… 서울 공급 여력 ‘물리적 한계’ 드러나
김포공항·태릉CC·용산기지 등 과거 후보지는 주민 반발·규제로 좌초
국토부 “추가 발굴 검토 중”… 서울시는 “새로 제안할 곳 없다”
“정비사업 규제완화·용도전환 등 제도 개선 없인 공급 늘기 어려워”

정부의 10·15 주택시장 안정화 대책 발표 이후 부동산 업계의 관심이 다시 '공급'으로 쏠리고 있다. 서울 도심 정비사업 지연 우려가 커지면서 “이젠 공급을 늘릴 때"라는 목소리가 높아지고 있다. 정부와 여당도 연내 추가 공급 방안을 내놓을 채비에 들어갔다.

하지만 정작 서울엔 지을 땅이 없다. 정부는 지난 9·7 대책에서 도심 유휴부지 4곳에 4000가구를 공급하겠다고 밝혔고, 최근에는 노후 공공청사를 활용해 2030년까지 2만8000가구를 짓겠다는 청사진을 내놨다.

문제는 이 계획들이 실제로 실행될 수 있느냐다. 앞서 문재인 정부도 유휴부지와 국공유지 개발을 앞세운 대규모 공급 대책을 내놨지만, 대부분이 주민 반대·규제·행정 지연에 막혀 속도를 내지 못했다. 전문가들은 “서울의 공급난은 땅의 문제가 아니라 제도의 문제"라며 정비사업 규제 완화와 대체 부지 활용 등 실질적 해법이 필요하다고 지적한다.

정부는 9·7 부동산대책을 통해 서울 도심 내 국공유지·유휴부지 4곳에서 향후 5년 내 4000가구 규모의 주택을 공급하겠다고 밝혔다. 도봉구 성균관대 야구장(1800가구), 송파구 위례업무용지(1000가구), 서초구 한국교육개발원 부지(700가구), 강서구 가양동 별관·강서구의회 부지(558가구) 등이 대상지다. 2030년까지 단계적으로 착공이 추진될 예정이다.

이 같은 물량은 지난 정부의 대규모 공급 계획과 비교하면 현저히 적다. 다만 문재인 정부가 13만 가구 등 '숫자 중심' 대책을 내놨다면, 이재명 정부는 실현 가능성에 무게를 둔 '착공 중심' 접근을 택한 점이 다르다.

문재인 정부는 당시 김포공항, 태릉CC, 용산 미군기지, 국유·공공기관 부지 등 20여 곳을 후보지로 지정했으나, 사업은 대부분 좌초됐다. 대표적인 사례가 태릉CC(군 골프장)다. 문화재보존지구와 인접해 건축 고도제한과 경관심의를 피할 수 없었고, 노원·별내·갈매 생활권이 맞물려 교통난이 예상됐다. 이 같은 요인으로 주민 반발이 거세지면서 1만가구 계획은 절반으로 축소됐고 사업은 사실상 중단됐다.

김포공항 부지는 항공 안전구역과 소음 문제가 복합적으로 얽혔다. 항로와 고도제한, 항공장애물 규제 등으로 주거단지 개발이 불가능했고, 공항 기능을 유지한 채 주거를 넣는 방식은 법적으로 제약이 많았다. 공항 기능을 아예 인천공항으로 이전한다고 하더라도 국내선 승객 불편 등 간단한 문제가 아니다.

용산 미군기지 부지(현 용산공원 예정지) 역시 의견이 엇갈려 사실상 집을 짓지 못하는 땅이 됐다. 국방부·국토부·서울시가 각각 일부 관리권을 쥔 구조라 조정이 쉽지 않았고, 오염 정화 지연과 공원화 마스터플랜 충돌로 '공원인가, 주택인가' 논란만 남겼다. 서울 외곽에 산재한 그린벨트 역시 환경영향평가·생태 훼손·교통 인프라 비용 문제에다 “후손에게 남겨야 할 땅"이라는 반대 논리에 부딪혀 점점 더 후보지 찾기가 어려워지고 있다. 인구 감소로 앞으로 도심의 집들도 비어갈 것이라는 비판도 만만찮다.

그럼에도 국토부는 서울 시내 신규 택지 공급을 위해 온갖 아이디어를 짜내고 있는 상태다. 국토부 공공택지과 관계자는 “추가 발굴을 계속 검토 중이며 준비되는 대로 순차적으로 발표할 계획"이라며 “구체적인 지역이나 시점에 대해서는 현재로선 말씀드릴 수 없다"고 말했다. '4000가구가 사실상 최대치 아니냐'는 질문에는 “최대치라고 말씀드린 적은 없다"며 확대 해석을 경계했다.

이번 정부의 공급정책은 양보다 질을 앞세운다. '될 곳부터 짓겠다'는 원칙 아래 행정 절차가 완료됐거나 협의가 끝난 부지부터 단계적으로 추진하는 방식이다. 이는 문재인 정부의 “큰 숫자, 느린 추진"에서 “작은 숫자, 빠른 추진"으로 방향을 튼 셈이다.

한문도 연세대 금융부동산학과 교수는 “이번 정부는 협의·검증을 마친 부지부터 내놨다"며 “성균관대 야구장, 창동운동장 같은 곳은 공공시설 이전이 이미 논의된 지역이라 리스크가 적다"고 말했다. 그는 “이전 정부가 정치 일정에 맞춰 큰 숫자를 던졌다면, 이번엔 실현 가능한 곳부터 가는 전략"이라고 평가했다. 즉 '규모는 작지만 속도는 빠를 수 있다'는 전망이다. 이 같은 기조는 단순히 숫자를 줄이려는 것이 아니라 과거 '공급 실패'로 떨어진 정책 신뢰를 회복하려는 의도로 풀이된다.

문제는 이들 국공유지·유휴부지 개발의 실제 진행 속도가 기대에 미치지 못한다는 것이다. 서울 주요 부지들의 주택공급 계획은 공식 발표와 달리 행정 절차, 부지 이전, 사업자 선정, 인허가 등 여러 과제가 얽혀 착공이 시작되지 못한 상태다. 각 후보지별 여건도 제각각이어서 진척 속도는 매우 느리다.

대표 부지인 도봉구 성균관대 야구장은 20년 넘게 개발이 미뤄져 온 지역이다. 2003년 선수촌 이전 이후 수차례 개발계획이 추진됐지만 교육재산법, 소유권 문제, 주민 반대, 인허가 지연 등으로 실제 착공에 들어간 적이 없다. 올해 들어 시행주체 선정과 부지 양도 협의가 진행 중으로 알려졌지만, 인허가와 소유권 이전, 사업 승인 등 핵심 행정 절차가 남아 있다.

송파구 위례업무용지 역시 기존 계획·용도 지정 이력은 있으나, 업무용지를 주거로 전환하려면 기존 용도·소유권·지분 조정 등 복잡한 절차가 필요하다. 시공사와 사업자 선정은 지연되고 있어 구체적인 착공 시점은 아직 불투명하다.

이은형 대한건설정책연구원 연구위원은 “서울은 마곡 이후 사실상 새 택지가 남아 있지 않다"며 “유휴부지는 기존 도시 기능과 얽혀 있어 전환에 시간이 걸리고, 4000가구 수준의 산발적 공급으로는 시장 안정 효과가 크지 않다"고 말했다.

서울시 공공주택과 관계자는 “이번에 발표된 네 곳은 정부가 주도적으로 발굴한 사업지로, 시는 실무 단계에서 의견 조회만 참여했다"며 “추가로 제안할 후보지는 현재로선 공개할 수 있는 게 없다"고 말했다. 그는 “과거 8·4 대책 등에서도 공공이 직접 공급을 추진했지만 주민 반대나 관계기관 협의 지연으로 사업이 중단되거나 장기 지연된 사례가 많았다"며 “현재는 새로 개발할 수 있는 대규모 택지가 거의 남지 않아 기존 국·공유지나 공공시설 부지를 복합화하는 방식이 중심이 되고 있다"고 설명했다.

정부는 지난 22일 노후 공공청사 부지를 활용한 복합개발 계획을 다시 꺼내 들었다. 국토부·기재부·행안부와 지방자치단체, 한국토지주택공사(LH) 등이 참여한 관계기관 회의에서 “2030년까지 수도권에 2만8000가구 공급"을 목표로 내걸었다. 준공 30년 이상 된 청사를 고밀도로 개발하고, 청년·신혼부부 등에게 공급하겠다는 구상이다.

실효성 논란은 여전하다. 문재인 정부 당시 추진된 노후 청사·유휴부지 복합개발 42곳 중 현재 완공된 곳은 단 3곳에 불과했었다. 청사 이전·재배치, 소유·적정가 산정, 실무협의 등 절차로 인해 착공까지 수년이 소요될 가능성이 높고, 전체 공급에서 차지하는 비중도 크지 않다.

윤지해 부동산R114 리서치랩장은 “방향성 자체는 타당하지만, 공공청사를 허물고 이전하는 과정이 행정적으로 매우 길고 복잡하다"며 “현재도 각 기관이 사용하는 공간을 폐쇄하고 인력·기능을 재배치하려면 최소 수년이 걸린다. 이런 절차를 거치면 실제 주택 공급으로 이어지기까지 시간이 너무 늦어 시장 체감은 거의 없다"고 말했다.

그는 “공공청사 부지를 통한 공급은 정책 신호로서 의미는 있지만, 전체 주택시장에 영향을 미치기엔 물량이 미미하다"며 “정부가 시장과 국민에게 보여줘야 할 것은 '수치상의 공급 목표'보다 실제 착공과 분양으로 이어지는 가시적 변화"라고 지적했다.

윤 랩장은 이어 “서울은 더 이상 땅의 문제가 아니라 제도의 문제"라고 강조했다. 그러면서 “그린벨트는 묶여 있고, 공공부지는 용도 전환이 어렵다. 결국 행정체계 안에서 재개발·정비사업의 속도를 높이지 않으면 공급 확대는 불가능하다"며 “지금처럼 '가능한 곳부터 조금씩 짓겠다'는 방식만으로는 수요 압박을 흡수하기 어렵다. 정부가 공급 논의를 공공택지 중심에서 제도개선 중심으로 전환해야 한다"고 지적했다.

일각에선 다른 해법도 제시된다. 유휴부지보다 공실 상가·업무시설 등 비주거 공간을 주거용으로 전환하는 게 현실적인 대안이 될 수 있다. 최원철 세종대 부동산 융합대학원 교수는 “서울 도심에는 이미 상가·저층 업무시설 등 활용 가능한 공간이 많다"며 “청사 이전처럼 행정절차가 긴 방식보다, 기존 상업시설이나 공실 오피스를 주거용으로 전환하는 편이 빠르다"고 말했다. 그는 “기반시설이 갖춰진 지역에 용도변경이나 복합용도 완화를 허용하면 수개월 내 수천 세대도 가능하다"고 했다.

서예온 기자 pr9028@ekn.kr